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2018-09-26 13:35 来源:新浪网

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地方债可不是洪水猛兽

2018-09-26 21:49:55 和讯名家  学经济家
作为新任的全国政协委员,我参加了两会。

 

  地方债的一个典型应用场景

  假设回到200年前的一个几百户家庭的美国市镇。随着市镇规模扩大,街道排水不畅、路面泥泞、缺少桥梁、学校不够用等问题开始困扰着居民。可是这些又不会从天上掉下来,毛估估也得3万多美元(折抵现在几百万美元)。该怎么修?

  居民们开始在教堂和酒馆里私下谈论,也督促镇议员们想办法。可是钱真的很难办,每户每年5美元的房产税,总量不到2000美元,刚够支付镇议会、治安官的津贴和一些小项目。旅店、酒馆老板等几位头面富人有些家底,可既不够也不愿投资桥梁和学校,雇人去看着收费,和本镇乡邻们争执,怎么都不值当。而且旅店老板信息灵通也有野心,不想长期套牢在这个镇子。酒馆老板也脾气暴躁不肯当冤大头。

  经过几轮争吵扯皮,最后慢慢磨出一个设想来:每户房产每年征收10美元,升级街道两侧的加收5美元,旅店酒馆面包房等营业场所,还有每辆马车,再加收10美元。每年总计能有5000多美元,除了原有津贴和维护费用外,还能剩3000多美元还债。这样就足够发行一笔4万美元的市镇债,20年还清。

  几位热心市民和议员们开始到处兜售这个方案,反响还不错。有人还捐出一小块牧场当作学校用地,居民们纷纷表示感激还用他的名字命名。有几十户居民各自认购了一百到几百美元的债券,旅店和酒馆老板各认购了几千美元,募集成功。随后两座桥梁、主要街道和排水沟开始施工,很多人都忙了起来,也从镇外雇人、采购材料,随后,新的学校也建起来了。

  有趣的是,这3万多美元花掉后,每户居民手里都多了些钱,缴房产税反而更轻松了,酒馆生意也比以前更好。桥梁道路方便了,那些收购牛马粮食的、贩酒卖药的也来的更多,旅店老板生意也好了。学校开张后的三四年里,又有一两百户新居民搬迁过来,房产税总量收到1万美元出头。正好市镇需要更多的基建项目,镇长和治安官也需要全职,于是经过镇议会许可,用前几年的房产税结余按市价回购了一些旧债注销,同时又发行了一笔新的6万美元的市政债,期限仍是20年。

  又过了几年,旅馆老板卖掉了产业和债券,成为一条地方铁路的创始股东。酒馆老板因为酒后骑马摔伤不幸去世,他妻子也卖掉酒馆换成了债券,无需和租户佃户斗智斗勇,仅凭债券的固定本息就能养育孩子,过世后还留了些遗产。

  这个场景理解起来没啥难度,不需要微积分或者线性代数,当时居民的教育水平也没几个能超过当下的高中生的。但他们搞定了一个困扰世界几千年的难题,从孔子孟子韩非,到亚当斯密和马克思都没能给出的解决方案,下面讲其中的几点妙处。

一张路易斯安娜州的5美元债券,利率3%,右侧是息票,每半年剪下一条可以换7.5美分。
  一张路易斯安娜州的5美元债券,利率3%,右侧是息票,每半年剪下一条可以换7.5美分。

  地方债的妙用和延伸影响

  首先就是公共品获得了快速的改善。桥梁、路面、学校,以及后来的铁路、自来水厂、医院、公园、垃圾处理、消防,只要确实是本地人所急需的,而且规模适当、有能力在未来偿还的,一经商议就能建起来,由市镇房产税或者项目收费权为抵押发债。居民无需在尘土垃圾中苦等,而且受制于镇议会还有认购者的压力,建设规模和施工过程没太多浪费。

  其次是每个人的收入都上涨了,“钱”也变多了。参与施工的、出售材料的,旅店和酒馆老板,议会召集人、会计、治安官、学校老师,乃至持有债券的寡妇,他们的工作机会、收入、财富、养老金,全都比之前有所提升。

  所有的基建投资都要尽可能的以债券(或者股票)的方式流通,而不能沉淀成为财富黑洞,这一点怎么强调都不过分。

  再次就是居民形成了基于财产和契约的互助自治传统。移民们不论信奉各种新教流派或者天主教、犹太教,说着英语、德语、法语或者俄语,都很容易融入这套规则并从中获利,毕竟房产税和债券规则并不在乎人们的这些差异。居民相对更加富足,公共项目也没落入土豪或者官僚手里敲诈高额收费,多数人也都认同那些富豪缴税买债是对自己是有利的。玩转了这套的市镇迅速扩张,没能玩起来的或者玩砸了的就凋敝,一两代人之后,国民的认知和行为就迥异于其他国家了。

  这种国民认知和基层自治传统形成后,上一级政府机构也乐的不来插手,不派一人而白得流转税和所得税。要知道派驻基层的官僚,通常会耗掉更多预算、追加更多人手、惹更多麻烦,实际社会产出和实际可用财力更小。

  反过来对照一下“皇权不下县”时的明清政制。那时的理想状态,是地主、绅士和宗族自愿维护县乡的宗祠、寺庙、学堂,修桥铺路等公共品,但自愿捐献的数量可没法和债券比,而且富人都要亲自或者雇人日常催租催贷,难免要依附巴结官府的力量。而官僚系统历经几代膨胀之后也没法停下来,往往对下是“破家县令,灭门巡抚”,对上则花样瞒报和讨钱,顾不上朝廷亏空,谁先顾及大局谁是傻子。很快系统就完全塞死了,连首都的大街上也满是尘土垃圾和污水便溺,让来访者大跌眼镜。至于一有天灾或者战争就民不聊生、盗贼蜂起,然后又“贼来如梳、兵来如篦、官来如剃”,反复多少次就不说了。

  欧洲大陆那时也没摸到这条路上,尤其法国开了个坏头。官僚和包税人从巴黎逐级任命下去,竭力为国顺便为己敛财,农民、地主和商人都纷纷叫苦藏匿。然后招来更多的官、更狠的招数,直到穷人仇官仇商仇富,富人仇穷仇官,而官员们则把所有人当成自己KPI和私利的铺路砖。从法国大革命到巴黎公社砍掉了无数人的脑袋才停下来。更糟的是各派理论家予以包装和歌颂,人民啊、启蒙啊、剥削啊、阶级啊、平等啊,再通过一些德国俄国的思想家或者实践传播给更多的落后地区。

  这些词儿,英语民族里多数人怎么听也未必真懂,为什么会对富人、官员和王室有这么深仇大恨呢,保留王室也没啥不好啊。美国人没扯这么多大词,也从几百万人口和蛮荒国土成长至今,历经狂飙的西进,残酷的内战(3000多万人口时就死亡75万人,比后来一二战之和还多),废除奴隶制,多次惨烈的经济危机,几十年的严重腐败(没有汽车和报纸,多数人不知道也不关心州里那些议员政客们勾兑了些啥),大萧条,也从未像法国德国俄国日本那样发生重大的政制更迭。

  可以说,用地方债而非征税来为基础设施融资,用基层自行决定和债券投资人约束来代替高层计划和管控干预,无论从经济上还是政治上,都有不可比拟的优势,进化程度超过哺乳动物代替恐龙。

  当下一些国家地方债的模式

  首先是美国,目前地方债余额约4万亿美元,人均1万美元出头。有意思的是发债主体高达5万余个,有州县市镇或者校区,或者自来水厂、电厂、铁路、医院和学校。3亿多人口对应5万多个市政债发行主体,那中国14亿人可以对应到20万个,比当前的乡镇和街道办总数多5倍。这么看来国内每个乡镇级财政单位自主发点债,也算不上异想天开嘛。

  另外一个突出特色是这些地方债都是独立发行的,上级政府干预很少。超过千万美元的债券通常会有评级,也有金融机构专门操办,还有信用保险机构参与违约担保。由于市场化程度非常高,多数地方政府在不对劲时就没人买账,增不动新债了,所以总坏账率和破产案例都不高。

  德国的地方债是另一个反面,90年代之后才由银行主导制转向债券发行,而且一直由联邦政府高度操控并担保,地方自主性很低,其实更像是韩国地方债明面才200亿美元左右,加上隐形债务也就1000亿美元,人均不到美国1/5,有点儿少,其实韩国国债也很少。与他们那么高智商、那么勤劳却人均收入仅为美日一半可能有一点关系。

  日本参考意义大一些,各级政府都有一些发债权力,最小单位也是和中国的乡镇相当。在2007年之前是严格审批制,结果太多债务是依据审批者的偏好花掉了,部委官僚、建筑财团、工人选票和地方议员等相关利益团体结成一张巨网,投入无数华而不实的基建工程。等市场化改革之后,地方自治体们大多没什么财政余地,旧有债务本息还有各种基建的维护要吃掉了太多钱。所以很可惜,掉进了大坑里挣扎着,一代人估计是爬不出来了。

  美日地方债的对照,用常识就能解释:官僚们不可能像市场上的债券投资人那么谨慎和苛刻。居民切身愿望经过市镇议会汇集确认,产生了资金需求;债券投资人、评级公司和信用保险公司,提供了资金供给并自担风险,这种双方合意的结果总是最好的。

  国内地方债可以有哪些借鉴

  要完整理解地方债市场化发行的精髓,读者最好暂时完全从法德俄的毁灭式思维跳出来,大概认同以下常识:

  1)所有长期基建投资都要尽可能的以产权、股权或者债权等方式流通,公共基础设施能不用税收投入就绝对不用,这样能极大的扩张财富和资本总量;

  2)现代政府的定位是仲裁,管理公共资产的话则需要背上同等债务,成为一个利益中立的代持机构,以管理费为生;保留聚敛的KPI设置其实是奖励挖自己根基;

  3)官僚系统是革新和效率的反义词。层级越多越低效,延伸到底比如承包制前生产队长指挥农民,更是会造就饥馑和崩溃;

  有了这些常识之后,可以把乡镇级地方债的试点作为一个练习题,因为比较简单、牵扯较少。从操作上讲,基层早就有了村民直选和村级财务公开的经验,乡级直选也早有预案。从目标上看,新农村、土地碎片化、扶贫脱贫等目标,旧有各种解决方案早成为财政重负,基层干部也苦不堪言。从宏观上看,金融和保险人才介入,有望带来超过十万亿级别的新增投资和消费(还有几千亿元的息差和佣金)。

  给一点提示和参考,方便加深理解相对于运动式的、KPI考核式的推进方法,有哪些优势:

  1)需要由乡政府和金融机构共同确认地方债发行额度、周期、利率、用途、还款来源、佣金,而且上级财政不承担保证责任,所以达成并不容易;

  2)旧有债务包括工程欠款、欠发工资等全部偿还,成为新的消费和投资动力;剩余可以弥补土地平整、道路、学校、医院、污水等支出;

  3)已经或者愿意退出农业的村民,可在新镇区规划批地,旧宅基需要拆除,承包地需要放弃,地上作物可以折价;

  4)规划区内所有新旧房产可以自由流通、可以抵押贷款,并需缴纳房产税;

  5)按照完成户数给与5%左右的用地增量,用于出售给退休或者富有的市民,以后每年给2%;若干配套商业面积可招标拍卖;额度之内和规划合理的范围内,可占用基本农田;

  6)农田合并之后授予务农户,可流转抵押贷款,需经镇人大同意、缴足土地差价后才可以转变用途;

  7)除必要外(比如警官、法务、审计、校监、党代等人选派驻或者巡视),尽可能取消所有公务员、教师和医生的事业编制、村委会津贴(超大型村可以独立拆分为镇,另起一个),成为自治镇+零星务农散户+连块成片土地的结构。

  8)缴纳物业税者有资格选举和被选举镇人大代表;

  这其实是把许多曾经的想法和尝试,比如新农村、旧村改造、特色小镇、地票制度、资本下乡、乡贤、脱贫、消除城乡差距、乡镇直选、城镇化等,打包一起,再引入市场化约束,提供市场化融资和激励,比起之前依赖官僚计划审批、出让金或者国开行等方式,能减少许多弊端:钱不够或者激励不够的懒得干、没法干;批下来的又大干快上、政绩工程、钓鱼工程、强行推进等等。

  这些就当认知刷机练习题,老读者们再次群嘲“又痴心妄想了”也忍了。基于法德俄话语体系编码的云存储环境下,引介这种英美式思维的程序难免各种水土不服。然而,继续保留原始破碎的底层,幻想通过中央-省-地市-县-乡镇-村五层半官僚体系,几十条管理考核线条叠床架屋互相倾轧文件多如牛毛,也能稳稳的把十几亿人带进一个富裕现代的世界,对此我也想下一个断语:“痴心妄想”,还是殖民火星的想法更靠谱吧。

    本文首发于微信公众号:雪球。文章内容属作者个人观点,不代表和讯网立场。投资者据此操作,风险请自担。

(责任编辑:张洋 HN080)
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